מלחמה ושלום: ריאיון עם ד"ר איתן ברק על בקרת ופירוק נשק ומשפט בינלאומי

מלחמה ושלום: ריאיון עם ד"ר איתן ברק על בקרת ופירוק נשק ומשפט בינלאומי

כדי להבין את המערכת הבינלאומית ואת התנהלותה בתחום הבקרה והפירוק מנשק צריך להגיע עם בסיס ידע רחב והבנה מעמיקה של שחקני המפתח והאינטרסים שלהם. ריאיון עם ד"ר עו"ד איתן ברק, מרצה בתוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון* מומחה לבקרת ופירוק נשק, לדיני נשק ולבקרת נשק במשפט הבינלאומי

8 בנובמבר 2022  |  מאת: מערכת תוכן ועניינים

בפתחה של קלאסיקה רוסית טובה, בין אם מדובר ב"מלחמה ושלום" ובין אם ב"אחים קרמזוב", תמיד אפשר למצוא את "רשימת הנפשות הפועלות", מפת התמצאות שמאפשרת לקורא להבין מה באמת קורה. תוך כדי השיחה שלנו עם עו"ד ד"ר איתן ברק, מומחה לבקרת ופירוק נשק, לדיני נשק, ובפרט לדיני בקרת נשק במסגרת המשפט בינלאומי בתוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון מצאנו את עצמנו יוצרים רשימה כזו.

רשימת הנפשות הפועלות: ואיפה ישראל?

גילינו, למשל, שארצות הברית היא אחת משלוש המדינות המופקדות על האמנה למניעת תפוצת נשק והיא מקנה חשיבות רבה למניעת תפוצה גרעינית בעולם. במסגרת מאמציה להאריך את האמנה לעולמי עד היא התחייבה ב-1995 להפוך את המזרח התיכון לאזור נקי מנשק להשמדה המונית; נוסף על כך, בגין היותה דמוקרטיה היא מושפעת מדעת הקהל העולמית באשר להצדקה של שימוש בכלי נשק מסוימים. רוסיה, לעומתה, היא דיקטטורה בעלת מאגרי נשק גרעיני, והסיכון לפגיעה בבלתי מעורבים אצלה הוא במשקל משני. רוסיה גם לא מהססת להטיל וטו ולפעול פי מדיניות של "קפצו לי" תוך התעלמות מכללי הנימוס המערביים. ומה עם ישראל? היא אחת הדמויות המפתיעות במיוחד: לא עוד מדינה קטנה וזניחה, כפי שנתפסה פעם, אלא מעצמה חזקה בלב המזרח התיכון, שדבקה במדיניות העמימות בנוגע לנשק הגרעיני שלכאורה בבעלותה, ומדינה שלא תפעל אקטיבית להצטרף לאמנה כשהיא אינה מוכרחה. במילים אחרות, למדנו במהלך השיחה כי ישראל הינה מדינה שדבקה בגישה אינסטרומנטלית – כל עוד לא ברור מה יוצא לה מזה, היא לא תחתום ולא תצטרף לשום מאבק או אמנה. ועוד משהו: היא מדינה שבגינה ועידות סקר בינלאומיות של האמנה למניעת תפוצה מתפוצצות.

תמונה: איתן ברק

ד"ר עו"ד איתן ברק, מומחה לבקרת ופירוק נשק בתוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון*

ד"ר ברק, איך כל זה בא לידי ביטוי בבקרת נשק?

"אחת ההגדרות המקובלות למשפט בינלאומי, שאותה נתן ויראמנטרי, שופט בית הדין הבינלאומי לצדק, היא שהוא נועד 'ליצור חברה בינלאומית של שלום וחירות, חברה שחיה על פי חוק ומיישבת את סכסוכיה בהרמוניה ובלא שימוש בכוח'. במילים אחרות, מטרתו של המשפט הבינלאומי היא ליישב סכסוכים באמצעות הסכמות ולא באמצעות מלחמות. אך בפועל, המלחמה היא פן בלתי נפרד של האנושות משחר ההיסטוריה, ולכן במסגרת בקרת נשק ודיני נשק מה שמנסים לצמצם זה מרוץ חימוש שמכלה את משאבי המדינות ומגדיל את הסיכון למלחמה בשוגג, לצד הפחתת הסיכון בפגיעה בבלתי מעורבים וצמצום הנזק שייגרם ללוחמים עצמם מצד אמצעי לחימה מסוימים".

כיצד מצמצמים את הפגיעה בבלתי מעורבים?

"מוציאים מחוץ למתחם הלגיטימיות נשקים שקשה להבחין בשימוש בהם בין לוחמים לבלתי מעורבים. אחת הדוגמאות לניסיון כזה שהגיע בארץ לבג"ץ אך נכשל היא שימוש בפגזי 'פלאשט', פגזים שבהקשר השימוש הישראלי בתוך כל אחד מהם יש 5,000 חיצים קטנים. הפגז מתבקע באוויר והחיצים עפים במהירות של הפגז, כך שכל הנמצאים בתא השטח שאליו עפים החיצים סופגים פגיעות רבות ולעיתים אף ממוסמרים למשטח קשה אם נשענו עליו".

מן הסתם פגז כזה יכול להיות יעיל בנטרול חוליות מחבלים המסתתרות בשטח, לא?

"נכון, אבל יש לזה גם השלכות קשות בהקשר של מה שנקרא הסבירות לנזק אגבי. למשל, היה מקרה מצער שבו כוח צה"ל ששמר על היישוב נצרים זיהה תנועה חשודה באחד השדות וחשד שמדובר במחבל. טנק שהיה בעמדה ירה פלאשט באוויר במטרה לפגוע בו, אך משפחה שלמה של פלסטינים שישנו בשדה בגלל עונת הקטיף דאז – נהרגה".

ולמה השימוש בפגז "פלאשט" נחשב למזעזע יותר מפגז רגיל?

"בניגוד לפגזים אחרים, שאותם אפשר לכוון באופן ספציפי לנקודת פגיעה, פגז פלאשט מתבקע באויר וחיציו פוגעים בתא שטח שלם ללא אפשרות להבחין בין לוחם למי שאינו מעורב בלחימה. הטענות נגד צה"ל היו שאפשר היה להשתמש באמצעים יותר מדויקים כלפי אותה דמות, כגון ירי פגז מכוון. זה אומנם היה יעיל פחות כי זה על תא שטח קטן יותר, אבל אז הסיכון לפגיעה בבלתי מעורבים היה מצטמצם ואולי אותה משפחה לא הייתה נהרגת. צה"ל, אגב, מצוי כל הזמן בתהליך למידה, והניסיון מלמד שהוא ממעט להשתמש באמצעים שזכו לביקורת קשה בעולם".

"ישראל היא מדינה שבגינה ועידות בינ"ל מתפוצצות"

הדרך המקובלת להסדיר את השימוש בסוגים שונים של נשק, החל מנשקים דוגמת פצצות מצרר ומוקשים וכלה בנשקים להשמדה המונית (נשק כימי, ביולוגי וגרעיני), היא גיבוש אמנות בינלאומיות שבהן כל המדינות החברות מתחייבות שלא להשתמש בנשקים הללו ולעיתים אף לדאוג להשמדת המלאי הקיים ברשותן. חלק מאמנות אלו חותרות לבער כליל את אמצעי הלחימה. ומה משותף, למשל, לישראל, מצרים, דרום סודן וצפון קוריאה? הן המדינות היחידות בעולם שאינן חברות באמנה שחותרת להכחיד כליל את הנשק הכימי. עוד מועדון מפוקפק שישראל חברה בו עם דרום סודן בלבד הוא שהן שתי המדינות היחידות שאינן חברות באף לא אחת משלוש האמנות המרכזיות שעוסקות בנשק להשמדה המונית: כימי, ביולוגי וגרעיני.

למה ישראל נמנעת מלהצטרף לאמנות בקרת נשק?

"בצד המציאות באזור והקדימות הרבה שישראל נותנת לשיקולים ביטחוניים, המדיניות הישראלית בתחום בכללותה היא אינסטרומנטלית – ישראל תמיד שואלת: מה יֵצא לי מזה? לכן, בעוד מדינות רבות אחרות מצטרפות כי זה הדבר הנכון לעשות, ישראל תופסת את הכול בפריזמה של 'מה ייתנו לי', 'מה אני אקבל בתמורה לצעד הדיפלומטי הזה'. היא מצטרפת רק אם כלו כל הקיצים. מצאנו את עצמנו בעשרים השנה האחרונות במגננה בספסל האחורי. אנחנו עסוקים בלהתחמק ולשמוח בהקשר האמנה למניעת תפוצה כשוועידות בינלאומיות מתפוצצות, שכן אם לא – אנחנו נשלם את המחיר שדורשות מדינות ערב בראשות מצרים למנוע את כישלון הוועידה".

יש אמנות שישראל כן תחתום עליהן?

"ישראל אוהבת אמנות עם מה שנקרא 'לשון רפה'. אמנות עם מילים גבוהות ויפות אך ללא דרישות קטגוריות, ובעיקר אפשרות להסתייגויות שיאפשרו להחריג מקרים ספציפיים. כמו האמנות שהתגבשו במסגרת הפורום באו"ם שמגבש אמנות של פירוק ובקרת נשק –ה[Conference on Disarmament] CD-, שם הכול חייב להיות מסוכם פה אחד, כולם מסכימים ולכן הניסוחים הם בלשון רפה כזאת: 'ישתדלו', 'יאפשרו'. בפרוטוקול מ-1996 שמטפל במוקשים נגד אדם, לדוגמה, במקום לאסור כליל על שימוש במוקשים אפשרו להמשיך להשתמש בהם עם הגבלות מסוימות, למשל, שיהיה כתוב עליהם באיזו מדינה יוצרו, שהמוקש יהיה בר גילוי ועוד פרמטרים טכניים. לפרוטוקול הזה ישראל הצטרפה בשמחה, אבל החברה האזרחית שרצתה לקדם באמצעות פורום זה של האו"ם איסור עולמי על מוקשים ראתה שכך קורה, עזבה אותו וכוננה ערוץ דיפלומטי נפרד כדי לגבש אמנות גורפות שאומרות לקחת את כל הנשק שבו מדובר ולהשמיד אותו. במסגרת האמנה שהחברה האזרחית גיבשה בתחום המוקשים (אמנת אוטווה מ-1997) ישראל לא יכולה, למשל, להחריג מן החובה להוציא את כל המוקשים מן הקרקע את אלו שטמונים בגבול שלה מול סוריה ומול לבנון, ולכן לא יכולה להצטרף אליה".

וישראל מנצלת את ההחרגות הללו?

"כן. בזמן שרוב המדינות נפטרות מהמוקשים שלהן, ישראל מיקשה ב-2011 מחדש את הגבול ברמת הגולן. היא אמרה שהיא עושה זאת בכפוף לתנאים של הפרוטוקול מ-1996. נכון, היא קיבלה גינויים ממדינות וארגונים אבל בשורה התחתונה היא הניחה מוקשים. זה כעיקרון מתחת לרדאר התקשורתי פה בארץ".

מוקשים ברמת הגולן

"בזמן שרוב המדינות נפטרות מהמוקשים שלהן, ישראל מיקשה ב-2011 מחדש את הגבול ברמת הגולן"

ואיך נראית המודעות לבקרת נשק במדינות אחרות?

"בחלק מן הדמוקרטיות המערביות בחו"ל ידוענים, למשל, נוקטים עמדה בתחום בקרת הנשק, כמו הנסיכה דיאנה שצעדה בשדות המוקשים באפריקה כדי לקדם את המודעות לבעייתיות שבעניין. יש גם ארגונים לא מעטים של החברה האזרחית שמקדמים נושאים שונים. בארץ אין כעיקרון ארגונים בתחום, למעט הנושא הגרעיני, וידוענים לא מכירים את התחום ובטח שלא יתערבו. אז אין לחץ מבפנים, זה רק לחץ חיצוני מהעולם המערבי שמתקדם ואנחנו נותרים מאחור. האירופאים עדיין מצפים שנצטרף לאמנות הללו".

זה בעצם המתח בלהיות מדינה מפותחת במזה"ת?

"האירופאים יגידו לך בכנות שמהמדינות הערביות, ממצרים, מסוריה, הם לא מצפים שיצטרפו לאמנות; הם יודעים שיש שם הפרות זכויות אדם בהיקף נרחב, ושזורקים את כל המתנגדים למשטר לכלא. אבל מישראל, שרוצה להיות מבחינה תרבותית חלק מאירופה, שנמצאת ב'יורוליג' ובאירוויזיון, יש ציפייה ליישור קו בתחום המוסרי-נורמטיבי. ישראל היא לא עוד מדינה בעולם, שלא קריטי כלל אם היא מצטרפת לאמנה או לא – היא מדינה שבגינה ועידות בינלאומיות בתחום תפוצת הנשק הגרעיני התפוצצו והיא נחשבת לחשובה בתחום בקרת נשק גם בגין היכולות שלה, שמאפשרות למעשה ייצור עצמי של כל נשק שהקהילה הבינלאומית חותרת לבער: ממוקשים ופצצות מצרר ועד לנשק להשמדה המונית".

"אזור נקי מנשק להשמדה גרעינית": מהי המשמעות עבור ישראל?

מהי הסוגיה שהכי מאתגרת את ישראל היום בתחום בקרת הנשק?

"לשכנע את מצרים לרדת מהמתקפה על ישראל באו"ם ומול מדינות העולם בתחום בקרת הנשק הגרעיני. מצרים היא זו שמביאה לכך שוועידות הסקר מתפוצצות או מקבלות החלטה נגד ישראל. ברור לכולם שהמילים 'אזור נקי מנשק להשמדה גרעינית' הן בעצם לשון דיפלומטית להגיד 'לפרק את ישראל מהארסנל הגרעיני המיוחס לה'. זה אתגר אדיר למדיניות החוץ שלנו, ואם מצרים תרד מהעניין דרך ויתור ישראלי או הסכם בנושא אחר – יהיה לישראל שקט".

ואם ישראל לא תצליח בזה?

"במקרה כזה, הלחץ הבינלאומי בנושא הגרעיני ילך ויגבר וישפיע לשלילה גם על העמדה של ישראל בנושא האמנות להכחדת נשק ביולוגי וכימי".

ולמה שהיא לא תצטרף אליהן, בעצם?

"בהקשר האמנה הכימית ישראל חתמה במועד פתיחתה אך עד היום מסרבת לאשרר. ישראל נותרה במדיניות העמימות בנוגע לנשק ביולוגי כסוג של יתרון. כרגע ישראל מצטיירת כמדינה שלא נמצאת במחנה ה'נכון', המחנה הדמוקרטי, מחנה הציוויליזציה שבו מצופה ממדינה להיפטר מנשק ביולוגי. הסיבה שישראל לא מצטרפת לשתי האמנות הללו וסופגת על כך הרבה גינויים היא כנראה המדרון החלקלק. אי אפשר לנבא את העתיד, כלומר אם מחר ישראל תצטרף לאמנה הביולוגית, ותאשרר את האמנה הכימית, אם הלחצים בעניין הגרעיני יפחתו או להפך – כלומר ייתכן שזה רק יעורר את התיאבון של יריבינו ותומכיהם והם יגידו 'עכשיו זה הזמן ללחוץ יותר ולפרק אותם מהגרעין' שמאז גילויי ואנונו לא נותר אצלם מקום לספק באשר להחזקתו בידי ישראל".

תמונה: דימונה

"מאז גילויי ואנונו לא נותר מקום לספק באשר להחזקתו של נשק גרעיני בידי ישראל". דימונה

מבחינה מעשית, אמנה באמת מגבילה מדינות מלהשתמש בנשק מסוים ברגע האמת?

"האמנות הן חלק חשוב בתהליך של סטיגמטיזציה – הטלת קלון. מרגע שהעולם מגבש אמנה זה חלק ניכר בבידוד הנשק והפיכה שלו ללא לגיטימי. עכשיו, מי שישתמש בו יצטרך לספר סיפורים: להצדיק למה נזקק לו, להסביר שלמעשה הוא לא חבר באמנה וכו'. חשוב להבהיר שהאיסורים על נשקים שאינם מדויקים (מה שמכונים נשקי שטח), כמו האמנה מ-2008 לאיסור חימוש מצרר, גם מהווים גורם ממריץ למדינות המערביות לפתח ולהישען על חימוש, מונח מדויק שנחשב לגיטימי בהיעדר כל איסור עליו".

השכלה רחבה: המשקפיים להבנת העולם

כבר סיפרנו שעו"ד ד"ר איתן ברק הוא מומחה, בין השאר, לבקרת נשק ולמספר ענפי דינים במסגרת המשפט בינלאומי, וגם שהוא חלק מהצוות המוביל של התוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון* במרכז האקדמי שלם. מבט קל על רשימת הקורסים שהוא מעביר מעיד כי הוא מלמד עוד קשת רחבה של נושאים: מ"מרובה הקשת לפצצת המימן", דרך "משטרי ביטחון במזה"ת" ו"בקרת נשק ודיני נשק" ועד "מבוא למשפט הבינלאומי". בסמסטר הקרוב הוא גם ילמד קורס בנושא כוחות שמירת שלום ומשקיפי או"ם במזה"ת במסגרת התוכנית ללימודי המזרח התיכון והאסלאם.

במרכז האקדמי שלם מלמדים מגוון תחומים ומקדמים השכלה רחבה. כיצד זה מקדם את הסטודנטים?

"השכלה רחבה פותחת אופקים ומאפשרת להבין מהלכים היסטוריים שקורים בעולם. את התובנות מלימודי הליבה בלימודים הומניסטיים, יחד עם אלו של התוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון, הבוגרים של המרכז האקדמי שלם ייקחו איתם ויהפכו אותן לארגז כלים שמאפשר, בין יתר היתרונות, לנהל שיחה ברמה גבוהה יותר. זה, בין השאר, אחד היעדים שהצבתי לי בקורסים שלי. לימודים הומניסטיים גם מגדילים את היכולת של אנשים לקלוט ולהבין דברים בכל תחום. במילים אחרות, הם הבסיס הרחב שעליו אנשים נבנים".

למידע נוסף על התואר הראשון הדו-חוגי במרכז האקדמי שלם ועל התוכנית לאסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון* השאירו פרטים כאן

*הענקת התואר בתוכנית ללימודי אסטרטגיה, דיפלומטיה וביטחון מותנית באישור המועצה להשכלה גבוהה.

מתעניינים בלימודים בשלם? נשמח לדבר

רוצים ללמוד במחזור הבא של המרכז האקדמי שלם? מלאו טופס וניצור אתכם קשר לגבי היום מיון הקרוב.