החלטת מועצת הביטחון של האו"ם: שירות דב לשאיפות השלום

"היזהרו במה שאתם מייחלים לו –הוא עוד עלול להתממש", אומר הפתגם, וגורמים מפוכחים בקרב ההנהגה הפלסטינית עוד עלולים להצטער על היום שבו הצליחו להבטיח את ההימנעות האמריקנית שהביאה לקבלת החלטה 2334 של מועצת הביטחון של האו"ם. ההחלטה מגנה את כל "פעולות ההתנחלויות" בכל מקום שהוא לרבות מזרח ירושלים, וקוראת לכל חברות הארגון להבדיל בין יהודים החיים מצדו האחד של קו שביתת הנשק מ-1949 לבין אלה החיים מעברו השני. היא מתיימרת לדבר בשם החוק הבינלאומי וליצור את התנאים הדרושים לקידום השלום הן לטובת הפלסטינים והן לטובת ישראלים "לגיטימיים". מכשיר דיפלומטי זה, הסובל מתכנון גרוע ומעיתוי הרה אסון, עלול לשבש, אם לא להרוס לחלוטין, את עצם המטרות שאותן נועד לשרת.

הוא עלול להזיק לאינטרסים ישראליים (ולאינטרסים של פלסטינים העובדים בעסקים שבבעלות יהודית) מפני שיעודד צעדים שכבר ננקטו בידי הקהילייה האירופית (תיוג, מכסים דיפרנציאליים, וכו') ויעניק תנופה לתנועת החרם (BDS), המבקשת להביא לדה-לגיטימציה מוחלטת של ישראל ושל הפרויקט הציוני כולו. אבל ישראל וידידותיה עשויות להתמודד היטב עם תפועות אלה באמצעות פעולה נמרצת, בין היתר בקונגרס האמריקני. כמו בתחום הטרור (על אף שאינם תחומים זהים), אין להניח לצעדים אלה להכתיב לישראל החלטות של חיים ומוות – אלו יתבססו אך ורק על האינטרס הלאומי.

נזק גדול בהרבה נגרם לסיכויים לשלום וליציבות אזורית. יש לכך כמה היבטים עגומים, וכולם מעידים על קוצר הראות ואולי גם על האווירה הנקמנית שהכתיבו את החלטת ממשל אובמה להניח להחלטה להתקבל כשאפשר היה בקלות למנוע זאת. כמו החלטות עבר נוספות של ממשל זה, גם החלטה זו מדברת גבוהה גבוהה על מוסר אך אינה מתייחסת לעובדות יסוד או לתוצאות אפשריות.

ראשית, ניסוח ההחלטה כולה מסתמך על הטעות הקשה שעשה הנשיא ג'ימי קרטר כשאפשר לנוסח דומה, החלטה 465 של מועצת הביטחון, להתקבל במרס 1980. להחלטה זו היו תוצאות חמורות הן מבחינת מעמדו הפוליטי של קרטר (אובמה, המעדיף לפעול דווקא בתקופת ה"ברווז הצולע" שלו, לא לקח סיכון כזה) והן מבחינת קידום התהליך שהחל בקמפ דייויד. אל מול האו"ם וארה"ב, המאמצים נרטיב ערבי המתעלם מנסיבות 1949 ו-1967, קשה להניח שמנהיגי ישראל יזדרזו לפעול לקראת פשרה צודקת, ועל אחת כמה וכמה כשאין בצד השני שותף לפשרה.

זאת ועוד, סגנון ההתדיינות המשפטית של החלטה 2334 (שעלול לעורר בעיות בבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג, אם משרד התובע הכללי לא ייזהר בשימוש בקריטריונים כמו "עיקרון החומרה"(Gravitas) ועיקרון ה"השלמה" (complementarity), עלול לאלץ את ישראל לעמוד על שלה בפירוש החוק הבינלאומי. פרשנות זו ניצבת על קרקע מוצקה מאוד, כפי שהוכיח שופט בית המשפט העליון המנוח אדמונד לוי. השטחים הפלסטיניים המכונים "כבושים" לא היו פלסטיניים בשום שלב, וזאת מהסיבות הבאות: ראשית, ההנהגה הפלסטינית דחתה את החלטת העצרת הכללית של האו"ם מס' 181 (מנובמבר 1947) על כל היבטיה ויצאה למלחמת חורמה על היישוב היהודי; ושנית, בין השנים 1949 ו-1967 הוחזקו השטחים בידי כוח כובש, ורק שתי מדינות (בריטניה ופקיסטן) הכירו בסיפוחם לירדן. מבחינה משפטית השטחים הללו הם "שטח הפקר" (res nullius), כפי שראש הממשלה המנוח מנחם בגין אהב להזכיר לשומעיו. ישראל היא אפוא היורשת היחידה של המנדט שהעניק חבר הלאומים לבריטניה, שקרא למעצמת המנדט לעודד "התנחלות צפופה של יהודים על הקרקע".

ישראל לא בחרה מעולם להפוך את המאמץ הפוליטי להגיע לפשרה להתנצחות משפטית, אבל ייתכן שעתה לא תהיה לה ברירה אלא לעשות זאת. ממשלת ישראל נמנעה אפילו מטיעונים משפטיים אלמנטריים כמו המשמעות הברורה של הקריאה לנסיגה מ"שטחים" ולא מ"השטחים" בהחלטה 242. ההנחה הייתה שגישה משפטית צרה תכבול את ידיה של ישראל בבוא העת להציע ויתורים משמעותיים. אלא שהחלטה 2334 מעמידה אותה עתה על דוכן הנאשמים ולרשותה עומדים די כלים משפטיים להדוף את המתקפה – למרבה הצער, על חשבון דיון מושכל בפשרות מעשיות.

היבט מצער שני של ההחלטה הוא שממשל אובמה, הבטוח שהוא פועל "להציל את ישראל מעצמה", לא למד לקח מהטעויות הקודמות שלו בשיקול הדעת. הבה ניזכר בהחלטה שקיבל צוות המעבר של אובמה עוד לפני השבעתו ב-2009, לבטל התחייבות כתובה של הנשיא ג'ורג' וו. בוש שניתנה בכתב לראש הממשלה אריאל שרון באפריל 2004, שבה נאמר כי תנאי המשא ומתן צריכים לשקף את המציאות הדמוגרפית בשטח. החלטה זו לביטול ההבנות, שטלטלה את אנשי המקצוע ואת הדרג המדיני בישראל, הייתה חסרת תקדים ופעלה במידה רבה לערעור הסיכוי לשלום מהרגע הראשון. למען האמת, ניסיונותיו של אובמה "להבהיר" את עמדות ארה"ב וישראל הולידו דווקא את אחת מתקופות היובש הארוכות ביותר בתולדות תהליך השלום. ממשל אובמה חזר כעת על טעות זו ואף החריף אותה. טרגדיה המופיעה מחדש כפארסה אינה חדלה להיות טרגדיה.

תוצאה שלישית ומזיקה במיוחד, גם אם עקיפה, של החלטה 2334 היא הסכנה לערעור אמינותו של הנשיא המצרי א-סיסי כגורם משפיע וחיובי באזור. בעקבות פנייתו של הנשיא הנבחר טראמפ, שעמו כונן א-סיסי קשרים חמים, היה המנהיג המצרי מוכן למשוך את טיוטת ההצעה המצרית. אבל במקום לכבד את רצונו של הנשיא הנבחר להניח לממשל החדש להתמודד בעצמו עם המצב, החליט אובמה שהניסיון הזה איננו רלוונטי. "אנחנו עדיין כאן", הכריז והמשיך לשתף פעולה עם מדינות כמו ונצואלה ומלזיה, ובכך הציב את א-סיסי בעמדה בלתי אפשרית של אדם שמחויבותו לערבים נופלת מזו של ארצות הברית. צעדו השגוי של הנשיא אובמה צמצם את התפקיד החיוני שממלא א-סיסי בשמירה על היציבות האזורית ועתה תידרש פעולה מהירה כדי לתקן את הנזק.

הגורם האחרון והטרגי מכולם: ההחלטה מצמצמת במידה רבה את הסבירות שההנהגה הפלסטינית תהיה מסוגלת להגיע לפשרה מעשית סביב שולחן המשא ומתן. זוהי הנהגה חלשה ומפולגת (למרות הצלחתו של הנשיא עבאס בוועידת הפת"ח השביעית, שבה עלה בידו לבודד ואף להפליל את יריבו מוחמד דחלאן) שעד כה לא הפגינה את האומץ הדרוש להגיע לתוצאה בת-ביצוע.

אמנם אחרי ההצבעה באו"ם דיבר עבאס בנימה פייסנית וקרא לדו-קיום, ברומזו כי הוא יודע שהעתיד עדיין תלוי בציבור הבוחרים בישראל, אבל המצב שנוצר כובל את ידיו יותר מאי-פעם ומגביל את יכולתו להציע חזון שונה מתבנית הציפיות שהוא וחבריו יצרו.

"פתרון" התפור לצורכי הציפיות שיצר נוסח ההחלטה של מועצת הביטחון – כלומר, דה-לגיטימציה ועקירה של כל יהודי המתגורר מעבר לקווי שביתת הנשק של 1949, לרבות מזרח ירושלים, למרבה האבסורד – איננו פתרון ישים. מי שמעודד את הפלסטינים להאמין שעקירתם בכוח של מאות אלפים עדיפה על פשרה מפותלת אך מעשית, שתכלול העתקת בני אדם ממקומם בסדר גודל קטן בהרבה ותותיר את ירושלים כעיר מאוחדת וחיה, מטפח חלום באספמיא.

ונצואלה ומלזיה, שהן גורמים אנטי-ישראליים עוינים, עשו זאת מטעמיהן הן. סנגל נגררה אחריהן. ניו זילנד לא הבינה אולי במה כרוכה יוזמה זו, ויחסן האובססיבי של מדינות אירופה אל ההתנחלויות מוכר לנו זה שנים. אבל ממשל אובמה היה אמור לדעת כי החלטה זו גורמת בעיקר נזק. נכונותו לאפשר את קבלתה למרות הכול, למרות המוצא הלגיטימי והמכובד שהציעה מצרים, מעלה שאלות מטרידות בדבר מניעיו של אובמה. עם זאת, אין רע בלי טוב: לאור העובדה שממשל אובמה עצמו ביטל החלטה של קודמו, אין כל מניעה לבטל את עמדתו – בצעדים מעשיים וסמליים – אחרי 21 בינואר.

אל"מ (מיל.) ד"ר ערן לרמן הוא חוקר בכיר במרכז בגין-סאדאת למחקרים אסטרטגיים וחבר סגל במרכז האקדמי שלם. שימש כסגן ראש המטה לביטחון לאומי

המאמר פורסם באנגלית באתר בס"א. תרגום: ברוריה בן ברוך

תמונת הכותרת: מועצת הביטחון של האו"ם. Russ Allison Loar, flickr. CC BY-NC-ND 2.0